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Accueil > N°503 - Du 3 au 7 décembre - 2012 > Note FSU : Haut Conseil du Financement de la Protection Sociale

Note FSU : Haut Conseil du Financement de la Protection Sociale

lundi 3 décembre 2012  Enregistrer au format PDF


Installé par le premier ministre le 26 septembre dernier, le conseil devait avant la fin du mois d’octobre « dresser un état des lieux du système de financement de la protection sociale, analyser ses caractéristiques et ses changements [au cours] des dernières années ».

Dans un délai aussi court, le conseil a choisi de remettre une simple note au premier ministre. La note, rendue le 31 octobre 2012, comporte trois chapitres et des annexes rédigées par différentes directions ministérielles (DSS, DREES, DGT, DARES) ou par l’INSEE et l’ACOSS. Voir le communiqué de presse de la FSU ([www.fsu.fr/Haut-conseil-du-financement-de-la.html]

Les annonces gouvernementales du « pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi » du 6 novembre inscrivent les aides aux entreprises dans un volet fiscal, ce qui dégage le HCFI de sa tâche d’identifier différents scénarios « permettant un financement de la protection sociale, mais pesant moins sur le travail ». En revanche, le HCFI est saisi le 6 novembre par le Premier ministre de travaux à rendre avant le 1er mai 2013 sur l’équilibre des comptes à moyen et long termes de la protection sociale, incluant la question de la « prise en charge de l’autonomie des personnes âgées » et dans l’objectif de clarifier les principes de financement « selon que les branches financent largement des politiques de solidarité nationale ou sont majoritairement tournées vers la prise en charge de droits individuels, contributifs ». Pour la FSU, il conviendra que le HCFI travaille dans l’orientation donnée initialement « [expertiser] plusieurs scénarios de réformes, qui soient documentés, qui soient analysés sur le plan technique, mais aussi avec des appréciations des uns et des autres sur les différentes pistes de solution. Et sur la base de ces travaux, le Gouvernement sera ensuite amené à prendre ses décisions ».

La note sur l’état des lieux

Le chapitre 1 présente quelques éléments de cadrage sur la protection sociale, retenant un champ large mais permettant la comparaison avec les autres pays européens. Compte tenu de la grande diversité institutionnelle existant dans les pays européens, il faut s’intéresser à l’ensemble des acteurs (régimes d’assurances sociales, régimes d’employeurs, Etat, collectivités locales, mutuelles, institutions de prévoyance). L’identification de six risques correspond au regroupement le plus large des différents programmes mis en œuvre dans les pays industrialisés : santé, vieillesse et survie, maternité et famille, emploi, logement, pauvreté et exclusion sociale.
La deuxième partie du chapitre donne un bref panorama des dépenses de protection sociale en France : atteignant 32 % du PIB en 2010, elles représentent plus de la moitié des dépenses publiques. Tirées par les risques « santé » et « vieillesse », elles ont connu une croissance de long terme et placent la France parmi les pays d’Europe où les dépenses de protection sociale sont les plus élevées. Ce constat ne différencie cependant pas notre pays des autres pays les plus développés de l’Union Européenne.
Le chapitre 2 s’intéresse aux ressources de la protection sociale et au processus de diversification en cours. Plus des trois quarts des ressources sont assises sur les revenus du travail ; cependant la création de la CSG en 1991 et sa montée en puissance, le développement des taxes et impôts à visée comportementale, la compensation par l’Etat de la plus grande partie des exonérations patronales de sécurité sociale ont introduit une réelle diversification du financement. Il faut enfin tenir compte de la contribution de l’Etat et des collectivités locales qui participent au financement au travers des prestations qu’elles assurent sur leurs budgets (aide sociale à l’enfance, APA, prestation de compensation du handicap, RSA…). Compte tenu de la structure des emplois, les exonérations de cotisations patronales se concentrent sur les activités de service et affectent moins l’industrie. Elles ont installé une progressivité de fait des cotisations patronales.
En Europe, où différents modèles existent, on constate une tendance à la convergence des modes de financement.

Le chapitre 3 est finalement intitulé « les perspectives financières de la protection sociale », la FSU ayant souligné que rapprocher ressources et dépenses ne suffisait pas à traiter des besoins de financement. Si l’analyse permet de rapprocher l’évolution constatée des financements mobilisés de celles de la population couverte et des prestations, la réflexion pour l’avenir ne peut s’exonérer de poser la question de l’étendue des garanties et des droits apportés aux assurés sociaux comme à l’ensemble de la population.

Les débats et les pistes de travail

Principaux points de débat dans le Haut Conseil : la distinction des risques dits contributifs de ceux qui relèveraient de la solidarité - la question devra être approfondie ; les effets sur l’emploi des exonérations de cotisations patronales sur les bas salaires - la note cite les évaluations empiriques et leurs incertitudes, mais aussi les approches théoriques mettant en évidence l’installation d’une « trappe à bas salaires » ; la contribution du capital.

Diverses pistes de travail ont été retenues, à partir des débats apparus dès les premières réunions du conseil ou compte tenu des missions dévolues par le décret du 20 septembre 2012.

- « Assurance / solidarité », un distinguo contestable 
Les assurances sociales se sont développées en intégrant des éléments certains de solidarité. Les politiques d’assistance elles-mêmes créent des droits. Il faudra donc approfondir la question des droits non contributifs et de la redistribution. C’est la piste de travail proposée dans le chapitre 1 : extension du champ et hybridation de la protection sociale. « La couverture des risques sociaux s’est donc à la fois étendue et « hybridée » au cours des cinquante dernières années, avec un mouvement d’universalisation pour certains risques, et pour d’autres une segmentation accrue. Les travaux ultérieurs du Haut Conseil du financement de la protection sociale seront amenés à éclairer l’évolution de ce processus, au regard d’éventuelles modifications du mode de financement de la protection sociale ». « La structure du financement des branches maladie et famille du régime général s’est en conséquence fortement modifiée en vingt ans : les cotisations représentent aujourd’hui moins de la moitié des recettes de la branche maladie, alors qu’elles la finançaient presque intégralement en 1990. De même, leur part a sensiblement baissé dans le financement de la branche famille. La poursuite éventuelle de ces évolutions fera partie des réflexions qu’aura à conduire le Haut Conseil du financement de la protection sociale. »

- Contribution du capital
Au prétexte des mesures prises par la loi de finances rectificative de juillet ou projetées dans le PLFSS 2013, le MEDEF a contesté l’insertion dans la note d’un graphique présentant la contribution du capital des ménages au financement de la protection sociale entre différents pays européens. Ce graphique est finalement maintenu. La note retient que « Des travaux d’expertise seraient à mener pour approfondir les évolutions possibles de la contribution des revenus du capital au financement de la protection sociale. »

- Besoins de financement : aller vers des projections (au-delà de celles réalisées par le COR pour les retraites).

« A plus long terme, les besoins de financement de la protection sociale dépendront également de la dynamique de longue période propre aux dépenses de santé, de retraite et de prise en charge de la perte d’autonomie, eu égard notamment au vieillissement de la population. Des projections concernant les retraites sont en cours d’élaboration par le Conseil d’orientation des retraites, et la Commission européenne a, conjointement avec le Comité de politique économique du Conseil européen, publié des projections dans le champ des dépenses sociales publiques sur la période 2010-2060. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale aura à revenir sur ce thème dans la suite de ses travaux, en tenant compte des hypothèses et des résultats de l’ensemble des projections réalisées. »

Anne Féray
8 novembre 2012


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