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Etat, décentralisation... : préparer les débats à venir

lundi 1er octobre 2012  Enregistrer au format PDF


Secteur Services Publics, Juillet 2012

Cette note fait suite à celle du CDFN des 29 et 30 mai qui alertait sur les évolutions en cours et à venir, notamment celles liées à l’annonce d’un acte III de décentralisation. (cf. Site FSU/ Outils militants/ Services Publics).

La problématique d’un acte III de la décentralisation est avancée très fortement par l’Association des Régions de France (ARF) notamment depuis plus d’un an ou par le président du Sénat.

L’ARF a déjà constitué des groupes de travail (DGS, directeurs de services etc.) sur les différents sujets : les documents doivent être soumis aux élus avant d’être rendus publics.

Dans son programme, François Hollande évoquait un « nouvel acte de décentralisation, pour donner plus de responsabilité aux Régions en matière de développement économique, d’emploi et de formation ». Le ministère de Maryse Lebranchu est chargé de l’articulation décentralisation/réforme de l’Etat.

Cette note porte sur les projets de décentralisation au niveau régional, qui sont les plus formalisés, et qui seront un des enjeux de la conférence sociale, ne serait-ce que parce qu’ils concernent des thématiques centrales de cette conférence, comme celle de la formation/orientation/emploi.

Il s’agit, au stade actuel de cette note, de présenter l’état des lieux et de cerner les problématiques à travailler pour la FSU très rapidement afin de nourrir les interventions de la FSU lors de la conférence sociale sur ces sujets et de préparer les rencontres et débats avec l’es élus (ARF...) et les ministères concernés.


1/ Calendrier gouvernemental

- Conférence sociale 9 et 10 juillet
Elle réunira les acteurs sociaux (salariés et patronat) et les représentants des collectivités territoriales. Elle comprendra 7 tables-rondes thématiques. La FSU est invitée à celles sur :
Développer les compétences et la formation tout au long de la vie

- Assurer l’avenir des retraites et de notre protection sociale

-  Moderniser l’action publique avec ses agents (Présidence : Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique).

L’objectif du gouvernement est d’établir une feuille de route sur chacune des thématiques.

- Septembre : élaboration d’un projet de loi sur la décentralisation, pour adoption décembre-janvier

Pour mémoire, deux autres projets de lois seront rapidement mis en chantier et discutés au dernier trimestre 2012 , des sujets concernés par la décentralisation. :

- nouvelle loi d’orientation et de programmation pour l’éducation

- nouvelle loi d’orientation de l’Enseignement supérieur et de la Recherche

2/ Les positionnements de l’ARF (Association des Régions de France)

Depuis 2004 en particulier, l’ARF dénonce la méthode utilisée : de nouvelles compétences transférées aux Régions sans les moyens correspondants (personnels TOS, formations sanitaires et sociales, AFPA pour l’essentiel) et sans concertation. Seule la Région Alsace a pu expérimenter la gestion des fonds européens.

La recentralisation aux mains de l’Etat de bien des politiques, la RGPP, ou les décisions unilatérales de l’Etat (Plan Campus, Grand emprunt, internats d’excellence…) a aggravé les difficultés pour les Régions, notamment dans tous les domaines touchant à la formation et à l’emploi.

Elles ont alors revendiqué un acte III de la décentralisation (notamment en 2011), en demandant des compétences pleines et entières notamment en élargissant leurs compétences actuelles.
On peut constater que l’ARF a tissé des liens avec l’actuel gouvernement. Ainsi, le conseiller social du président de la République est Michel Yahiel, ex-délégué général de l’ARF.

Toutefois, au sein de l’ARF, comme au sein des autres organisations d’élus, ou encore au sein du parti socialiste, les conceptions sont diverses. Certains ont une vision très régionaliste et remettent en cause des services publics aujourd’hui nationaux comme celui de l’emploi ou de l’éducation. D’autres ont une vision plus mesurée. Mais tous dénoncent des « doublons » inutiles (entre Etat et collectivités, mais rarement entre collectivités).

3/ Le positionnement FSU

La FSU demande un bilan de la décentralisation depuis 1982 avant toute nouvelle étape. Nous devons continuer à le revendiquer.
Il y a eu différents travaux, dont des rapports parlementaires sur le sujet, mais jamais un bilan intervenant après un débat large, incluant les citoyens, les organisations syndicales etc.

Pour autant, nous devons nous préparer, et dès la Conférence sociale, à avancer des positionnements et des argumentations précises sur les différents sujets mis en avant dans le débat.

La partie suivante établit la liste des thématiques et trace quelques pistes et propositions d’organisations du travail.

Les revendications de l’ARF concernent tout particulièrement le champ syndical de la FSU.

Nos mandats de congrès (rappelés en annexe) nous donnent un cadre général et une orientation, mais nous allons devoir approfondir notre réflexion et affûter notre argumentation.

Orientation/éducation/formation/emploi

Ce thème sera très central lors de la conférence, à la fois dans les tables rondes sur la formation et l’emploi mais aussi dans celle sur la décentralisation.

La FSU s’était déjà positionnée sur ce dossier en avril 2011 dans un communiqué de presse affirmant que « Les services publics de la formation professionnelle initiale, de l’orientation et de l’emploi ne doivent pas être régionalisés” (voirannexe 2)

Le Ministère et l’ARF ont décidé la mise en place de 5 groupes de travail pour préparer la conférence, sous la responsabilité de Jean-Paul Denanot (Président du Limousin, en charge de cette thématique au sein de l’ARF) : « alternance et apprentissage », « l’Afpa », la « commande de formation », « l’accompagnement vers l’emploi et l’orientation » et « la carte régionale des formations ». Ces 5 groupes pourraient continuer à travailler après la conférence, probablement dans le cadre du projet de loi sur la décentralisation. Les partenaires sociaux devraient y être associés.

cf. note spécifique du groupe FPQE (formation-qualification-emploi) de la FSU -juin 2012

- Le développement économique/innovation/Recherche/Université

Les Régions ont aujourd’hui compétence en matière :

- de développement économique (mais les autres collectivités, en particulier départements et intercommunalités investissent davantage dans ces domaines)

- d’aménagement du territoire

- des transports (ferroviaires régionaux).

Elles sont les partenaires de l’Etat dans les procédures CPER (Contrat de Plan Etat-Région, devenus en 2007 Contrat de projet) dont l’essentiel porte sur les transports et l’université (hors compétences des Régions)..

Elles élaborent le SRDE (Schéma Régional de Développement Economique) depuis 2004, et donc gèrent les fonds d’aide aux entreprises (fonds de l’Etat).
Notons que dans le schéma de la réforme des collectivités territoriales, ce sont les métropoles qui sont supposés porter le développement économique plutôt que les Régions.

Quel que soit le niveau de compétence choisi in fine, un consensus rassemble aujourd’hui tous les « décideurs » publics : la nécessité de maîtriser la chaîne Université/Recherche qui devrait être étroitement associée, voire soumise, au monde productif, y compris pour la phase transfert de technologie-innovation. Le schéma des pôles de compétitivité, la loi LRU et le dispositif de restructuration des universités (avec la constitution de pôles universitaires à rayonnement international) en sont l’illustration.

L’Université et la Recherche sont largement financées par les Régions, mais aussi par les départements et les communes dans le cadre des CPER, ou sur des financements volontaires des collectivités, de façon bien sûr très différente selon les filières, et selon les territoires, c’est-à-dire selon les plus ou moins grandes ressources des collectivités.

La FSU demande l’évaluation de l’efficacité et de l’intérêt pour le service public du dispositif des pôles de compétitivité. En tout état de cause, la définition d’une politique régionale d’ESR ne doit pas dépendre de ces pôles. La FSU rappelle sa revendication d’un service public d’enseignement supérieur national financé sur le budget de l’État. Les Régions sont légitimes à exprimer leurs besoins, à apporter des financements complémentaires, avec un mécanisme national de péréquation visant à une égalité territoriale d’accès au service public mais les Régions ne peuvent pas sous prétexte de financements complémentaires décider des orientations.

La question financière

Cette question est forcément essentielle. Elle concerne plusieurs aspects :

- Quelle réforme fiscale pour les CT ?

- Faut-il une autonomie fiscale, une autonomie financière ? L’immense majorité des acteurs, toutes les associations d’élus la souhaitent. Cela pose des problèmes d’égalité dans les territoires, d’incidences sur le budget global de l’Etat.

- Les inégalités territoriales générées par la décentralisation sont avérées, et la question d’une véritable péréquation semble faire consensus. Mais à ce stade, celle-ci reste à entièrement à concevoir. Notons que l’autonomie fiscale ou financière est un concept qui s’oppose à l’égalisation des ressources, par définition.

- Face aux dérives financières et bancaires, et à la crise actuelle se pose avec force la question de quel système financier public, l’ensemble des CT ayant du mal aujourd’hui à emprunter.

Suite au désastre de DEXIA, issu de la filialisation de la Caisse d’Aide à l’Equipement des Collectivités Locales (CAECL) puis de sa privatisation en Crédit Local de France, il est necessaire de recréer autour de la Caisse des Dépôts et Consignations dont c’était la mission, un Pôle Public Financier agrégeant l’ensemble du secteur bancaire public et semi-public au service du financement des investissements d’intérêt général socialement et écologiquement utiles (logements, hôpitaux, écoles, relocalisations des activités productives, aides aux PME, équipement des collectivités loacles...) avec la Banque de France et sous le contrôle d’une gouvernance citoyenne.

- La démocratie sociale également au niveau territorial

Considérations sur la démocratie sociale
François Hollande a fait de la démocratie sociale un axe important de son programme et propose la reconnaissance du dialogue social dans la constitution.

Il nous faut avant tout clarifier « démocratie sociale » et « dialogue social », rappeler la supériorité de la « loi » sur le « contrat », et notre opposition à la contractualisation des rapports sociaux.
Mais il faut aussi avancer notre conception du dialogue social, à la fois dans le public et dans le « transversal » : protection sociale, retraites… conférence sociale et avancer ainsi la question de la représentativité de
la FSU, à même de porter aussi l’intérêt général, que ce soit au niveau national ou au niveau territorial.


La définition du niveau territorial


1e remarque 
 : la territorialisation d’une politique publique n’est pas obligatoirement décentralisée. L’Etat, s’il en a les moyens et la volonté politique, peut tout à fait territorialiser sa politique. Un service public de l’emploi peut y parvenir. Autre exemple, les Recteurs ont dû gérer de façon territorialisée ’évolution de la carte des formations, y compris en conduisant les concertations nécessaires avec les branches professionnelles.

2e remarque : le niveau territorial de concertation en matière de développement économique et de l’emploi est régional. Mais dans le même temps, le niveau infra régional est nécessaire, sans qu’il corresponde à un découpage administratif existant. Sont souvent utilisées les zones d’emploi (ou un regroupement des zones d’emploi).

La difficulté de conduire une concertation à ces niveaux est grande : aucune organisation ne peut fournir le nombre de représentants nécessaires pour couvrir ces espaces, qui concernent la formation et l’emploi, sous des appellations diverses selon les régions.
La « négociation à quatre »

La méthodologie mise en place pour la conférence sociale (cf volet formation/emploi ci-dessus et ses 5 groupes de travail) qui associe État, régions et partenaires sociaux rappelle le souhait de l’équipe de campagne de François Hollande de développer, à côté de la négociation paritaire, une « négociation à quatre qui associerait, aussi souvent que nécessaire, État, régions, employeurs et syndicats de salariés ».
L’existant

Notons que cette dynamique est déjà à l’œuvre dans le cadre des CCREFP (Comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle), même s’ils fonctionnent mal dans certaines régions. Selon de nombreuses propositions, les CCREFP pourraient remplacer les CRE, Conseil Régional de l’Emploi.

Dans le cadre du CPRDF (Contrat de Plan de Développement des Formations), a été mis en place par exemple en PACA (où l’élue en charge est par ailleurs secrétaire nationale du PS à la FP) une coprésidence du CCREFP et d’une commission du CCREFP (suivi et évaluation du CPRDF). Il existe ainsi 4 co-présidents : Etat, Région, salarié, employeur : c’est une expérience inédite, intéressante, mais très difficile et remplie d’embuches.

Il existe par ailleurs les CESER, où l’ensemble de la société civile est représentée.

Il existe enfin des instances paritaires pour le privé : les COPIRE, mais disposant de peu de moyens, et limitées aux 5 OS dites représentatives.

Rappelons que les OPCA restent très centralisées et n’ont pas d’organisations régionales (à l’exception des OPCA interprofessionnelles)

Différenciations régionales ? A propos du pouvoir prescriptif, normatif et réglementaire

S’appuyant sur l’évolution institutionnelle des collectivités d’outre-mer et de la Corse, beaucoup évoquent la possibilité via l’expérimentation et/ou le pouvoir réglementaire permettant d’adapter la loi sur chaque territoire, tout en affirmant garantir l’unité de la République.

Un tel pouvoir réglementaire élargi (ou un pouvoir normatif d’ordre législatif) ferait de fait fasse glisser nos institutions d’un Etat unitaire vers une autre conception, celle d’un Etat régionalisé ou fédéral. Un tel changement nécessite une modification de la constitution et une décision à la majorité qualifiée au congrès (que l’actuelle majorité ne possède pas).

La question d’un pouvoir prescriptif est de nature différente.

Déjà des évolutions sensibles sont en cours : ainsi, la Région Ile de de France dispose de compétences élargies en matières de transports de voyageurs, de gestion des espaces verts et de certains espaces collectifs. Elle réalise le SDRIF, schéma directeur de l’Ile de de France, document stratégique d’aménagement et document d’urbanisme prescriptif (les documents d’urbanisme locaux doivent être compatibles aces ses dispositions).

Définitions

Le pouvoir réglementaire est le pouvoir pour les autorités administratives et exécutives de prendre unilatéralement des actes exécutoires, décrets et arrêtés. Il est reconnu aux CT dans l’article 72 de la constitution « pour l’exercice de leurs compétences ». La même réforme de 2003 ouvre la possibilité à la Corse et aux collectivités d’outre-mer d’adapter les règles législatives.

Evoquer un pouvoir normatif (qui a un sens large puisqu’il concerne les lois, les règlements, la constitution) pour les Régions est à l’évidence demander un pouvoir d’ordre législatif.

Le pouvoir prescriptif est de nature différente. C’est le pouvoir de contraindre. Cette revendication de l’ARF s’est exprimée à propos des CPRDF ou des SRAADT. Il s’agit de pouvoir contraindre les partenaires avec qui les Régions signent des contrats, Etat et autres CT (contrat de projet ?) à respecter leurs engagements.

Il peut aussi s’agir, pour les autres CT de la Région dans le cadre des schémas devenus prescriptifs, de respecter le schéma tel qu’il aurait été défini par la Région. Dans le système actuel de répartition des compétences (pas de tutelle d’une collectivité sur une autre), le processus ne peut passer que par la Région devenant chef de file (ce qui a été refusé par le bloc Sénat-départements en 2003) et adoption d’un schéma après large concertation et accord des autres CT.
Annexes

1/ Rappel des principales positions de congrès de la FSU

La FSU s’oppose à la décentralisation Raffarin (2004).

En 2007, elle est analysée comme un moyen pour l’Etat de se défausser sur les collectivités territoriales de ses missions (repris en 2010). Le congrès tente de déterminer le niveau adéquat de gestion des SP. Un certain nombre de missions (Transports urbains, certains services à la personne...) semblent relever de services publics locaux. La définition de la politique de l’eau (et des déchets) ne peut être que du niveau de l’Etat (garant d’un accès à l’eau de qualité pour tous et sur tout le territoire).

La FSU se prononce pour une réactivation de véritables services publics nationaux (éducation, santé, environnement, culture, emploi, ...)

La FSU s’oppose à une nouvelle étape de décentralisation et demande que soit fait un bilan de la décentralisation depuis plus de vingt ans, puis en 2010 un « débat citoyen et démocratique afin de permettre les évolutions souhaitables des institutions locales pour assurer plus d’égalité sur le territoire, améliorer les articulations Etat/décentralisation, favoriser le fonctionnement démocratique de la décentralisation et tout particulièrement des instances existantes. En tout état de cause, la FSU fera son propre bilan de la décentralisation et rappelle son opposition aux décentralisations de 1993 et 2003 ».

Elle demande aussi que soient rediscutées les mesures de décentralisation de la loi de 2004 et que soient abrogées certaines mesures (transfert des missions et des TOS, le logement étudiant et le patrimoine culturel, la possibilité d’expérimenter (2007)

2010 : un véritable débat démocratique sur une réforme progressiste de la décentralisation et de la déconcentration favorisant le développement et l’amélioration des SP, doit être mené. La notion de chef de file pourrait dans un premier temps permettre plus de lisibilité des politiques locales.

La FSU se prononce pour un « SP national de l’éducation et de la formation tout au long de la vie, décliné au niveau régional ». Ceci exige des organismes publics, des personnels sous statut, des financements et une définition nationale des missions, des qualifications et des diplômes. La FSU réaffirme que la FPI sous statut scolaire doit rester la prérogative de l’Etat. (2010)

2/ Communiqué FSU – 15 avril 2011

Les services publics de la formation professionnelle initiale, de l’orientation et de l’emploi ne doivent pas être régionalisés
L’ARF vient de présenter à la presse son projet d’« acte III de la décentralisation ». Les Régions souhaitent de nouvelles compétences : « un grand service public de l’orientation, de l’emploi et de la formation professionnelle » et à ce titre, obtenir la responsabilité de la carte des formations initiales professionnelles à la place des autorités académiques. Pour l’orientation, l’ARF reprend le néfaste schéma actuel en cours d’application, mais la Région le dirigerait à la place de l’Etat. Pour l’Université, les Régions auraient une compétence équivalente à celle qu’elles assument pour les lycées. Elles plaident aussi pour la décentralisation de la politique de l’emploi. Enfin, elles revendiquent un pouvoir normatif afin d’adapter la législation à leur territoire.

La FSU exprime son désaccord avec un tel projet au moment où le service public de la formation et de l’emploi sont percutés par les actuelles politiques de l’Etat : RGPP, démantèlement du service public d’éducation et d’orientation, situation faite à Pôle Emploi après une fusion imposée et sans moyens pour exercer ses missions. Il est pour le moins étrange de confondre la politique menée actuellement visant à privatiser le service public avec ce que devrait être l’Etat. Un Etat qui doit se réformer et se démocratiser, redevenir porteur de l’intérêt général et d’un nouveau contrat social ambitieux dans une société plus juste et démocratique.

Par ailleurs la FSU est opposée à toute nouvelle étape de décentralisation alors que les inégalités territoriales se sont aggravées et qu’aucun mécanisme de péréquation financière digne de ce nom n’a été mis en place.

La FSU a dénoncé la RGPP tout comme la réforme des collectivités territoriales inspirées par la même politique de destruction des services publics, de mise en concurrence des territoires et des citoyens.

La FSU demande un bilan de la décentralisation actuelle, de ses forces et de ses faiblesses. Elle souhaite des évolutions permettant d’assurer plus d’égalité sur le territoire et d’améliorer les articulations Etat /décentralisation. Elle considère que les formations professionnelles initiales comme les formations générales et technologiques doivent rester de la responsabilité de l’Etat ainsi que ce qui concerne l’orientation des lycéens. Elle s’opposera à cette régionalisation de la formation professionnelle initiale, de l’orientation et de la politique de l’emploi.

L’urgence aujourd’hui n’est-elle pas plutôt de conduire un véritable débat démocratique, à partir d’un réel bilan, sur une réforme progressiste de la décentralisation et de la déconcentration favorisant le développement et l’amélioration du service public en fixant clairement les responsabilités de l’Etat et des régions ? La FSU continue d’impulser ce débat.


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