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Décentralisation : avant-projet de loi connu

lundi 25 mars 2013  Enregistrer au format PDF

Note du secteur Services Publics
CDFN 20-21 mars 2013
Actualisation de la note Services Publics de février 2013


L’avant-projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique a été communiqué officiellement aux organisations syndicales (cf. envoi du 7 mars 20123 ).

Ce document a été transmis au conseil d’Etat et sera soumis courant mars aux conseils supérieurs de la FP. Il sera présenté en Conseil des ministres le 10 avril 2013

L’examen de l’avant-projet confirme les analyses et fortes critiques portées sur ce sujet par le congrès national de la FSU de Poitiers ( notamment sur la priorité donnée à l’intercommunalité, aux métropoles, à un rôle pilote des régions ).

Par ailleurs, le projet de loi s’articule avec d’autres textes en cours ou prévus : loi électorale , loi sur politique de la ville, sur réforme de l’Etat et fonction publique , le tout dans un contexte de baisse des dotations aux collectivités territoriales( 6 milliards sur 3 ans )...

1-L’« acte III » de décentralisation est en instance de finalisation.

La réforme des collectivités territoriales imposée par Nicolas Sarkozy en 2010 ne sera pas abrogée. Seules ont été remises en cause l’élection du conseiller territorial unique et la suppression de la clause de compétence générale. Des modifications territoriales importantes sont déjà en cours suite à cette loi (obligation pour toutes les communes d’être dans une intercommunalité d’ici juin 2013, pôles métropolitains, fusion de collectivités territoriales...).

La FSU avait rappelé son exigence d’un véritable bilan avec les usagers, les organisations syndicales, des actes I et II de la décentralisation. La FSU conteste que cette nouvelle loi de décentralisation s’appuie essentiellement sur la recherche de nouvelles baisses des dépenses publiques et ne traite que d’une nouvelle phase de décentralisation sans traiter en même temps des moyens de redonner à l’Etat ses capacités d’intervention à tous les niveaux. Ainsi, aucune autre réponse en termes d’organisation de l’activité de service public de l’Etat, par exemple par la déconcentration de la mise en œuvre de certaines missions dans le cadre de politiques publiques nationales, n’a pu être débattue. De plus, le projet n’aborde pas la question des péréquations financières, ni l’exigence de justice fiscale (impôts locaux non progressifs).

Tout au long de la préparation de cette loi, le gouvernement a donné la priorité au dialogue avec les associations d’élus (et à leurs lobbyings !). Le projet de loi a été précédé de la signature d’un accord entre le gouvernement et l’ARF que la FSU a dénoncé. Les débats autour des projets actuels de la décentralisation et donc sur les évolutions du rôle de l’Etat, les modifications du paysage institutionnels sont restés cantonnés entre élus ou experts.

La FSU réaffirme son opposition à la logique libérale inégalitaire dans laquelle le projet d’un acte III de décentralisation se prépare. L’absence de contrôle a priori, de cadrage national et de financements conduit à une amplification des inégalités entre territoires qu’il ne s’agit pas de corriger seulement en aval par des contrôles a posteriori et des péréquations financières correctrices mais par des politiques publiques et fiscales globales et cohérentes en amont.

La FSU revendique une réforme ambitieuse qui donne plus de souffle à la démocratie territoriale et au développement des services publics pour faciliter la cohésion sociale et l’égalité sur tout le territoire. Comme elle l’a rappelé dans son congrès, elle continue d’affirmer son opposition à un nouvel acte de décentralisation dans l’état actuel du projet.

2-Ce que prévoit le projet de loi :

C’est un document de 204 pages (exposé des motifs + 124 articles ). En fonction des questions traitées, il prévoit des modifications du code du travail, du code de l’éducation, du code de la santé publique , du code de l’action sociale et des familles et complète le code général des collectivités territoriales...

L’introduction de l’exposé des motifs donne le ton : le texte fait référence aux règles communautaires en matière de concurrence et c’est pour répondre à la « croissance économique » et surtout à la « compétitivité », voire à la compétition économique des villes européennes que sont annoncées les principales modifications : renforcement du rôle des régions et des métropoles.

Le texte rétablit la clause de compétence générale des conseils régionaux et généraux (supprimée par la loi de 2010) et réaffirme le principe constitutionnel de "libre administration" des collectivités.

Il s’articule avec la loi électorale en débat actuellement et qui prévoit notamment la réduction par deux du nombre des cantons dans les départements (avec un tandem homme-femme) et le fléchage des représentants des communes dans les intercommunalités.

Les points essentiels de l’avant-projet :

a-Des Conférences territoriales de l’action publique dans chaque région :
elles concerneront essentiellement les répartitions de compétences entre CT et des transferts « à titre expérimental » par le biais d’un pacte de gouvernance territorial . Elles seront organisées en deux formations : la première entre élus locaux (maires, présidents d’intercommunalité, de conseil général, de conseil régional) sera présidée par le président du conseil régional. La seconde accueillera en plus les préfets de département et sera coprésidée par le préfet de région et le président du conseil régional.

Est aussi créé un haut Conseil des territoires au niveau national


b-Les compétences de la Région sont renforcées :

elle devient la collectivité organisatrice de la politique régionale d’accès à l’apprentissage et à la formation professionnelle. Elle organise et finance le service public régional de la formation. Elle est responsable de la politique de soutien à l’innovation. Elle copilote avec l’État et les métropoles les pôles de compétitivité. Le département n’a plus d’intervention dans le domaine économique (ou de soutien aux entreprises) sauf accord de la région.

L’État peut confier aux conseils régionaux “soit par transfert de l’autorité de gestion, soit par délégation de gestion” les fonds européens dans leurs domaines de compétences. Les conseils généraux, eux, peuvent se voir confier une “délégation de gestion” sur les actions du fonds social européen.

Régions et métropoles sont mises sur le même plan au niveau des compétences économiques notamment.

Les compétences des régions en matière de transports (ferroviaires , routiers et même aériens) sont accrues.

Au niveau du transport ferroviaire, apparaît le concept de « lignes inter-régions » qui ne seraient plus sous responsabilité de l’Etat. .
Pour ce qui concerne l’orientation et la formation : Au niveau de la formation professionnelle et et de l’orientation (habilitations, fusion CNFPTLV et CNE...) :

Orientation

La région définit et met en œuvre la politique régionale d’orientation tout au long de la vie. Elle coordonne les actions des organismes qui participent au service public d’orientation.

La région assure, hors des établissements scolaires, la mise en œuvre, de la politique d’orientation scolaire et professionnelle dans les CIO. Selon l’avant-projet de loi, l’État continuera de définir au plan national la politique d’orientation, tandis que la région en assurera la mise en œuvre hors des établissements scolaires, dans le cadre des centres d’information et d’orientation (CIO). Les CIO feront alors l’objet d’une convention de mise à disposition conclue entre l’État et la région. Les personnels feront donc partie du lot mais resteront, statutairement des agents de l’éducation nationale.

Formation professionnelle

Le rôle de la région est renforcé (articles 15 à 22) : elle organise et finance le service public régional de la formation professionnelle.Elle devient compétente pour tous les publics (handicapés, détenus …).

« ...la région est l’autorité organisatrice de la politique régionale d’accès à l’apprentissage et à la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle. Conformément aux dispositions de l’article L. 6111-1, elle définit et met en oeuvre la politique de formation professionnelle et d’apprentissage, élabore le contrat de plan régional de développement de l’orientation et des formations professionnelles, adopte la carte des formations professionnelles initiales du territoire régional. »

Elle devient acheteur unique de formations collectives pour les départements et Pôle Emploi.
Son rôle pour les formations sanitaires et sociales est renforcé.
Elle habilite ou agrée les organismes de formation.
Elle a la compétence exclusive sur l’apprentissage avec la décentralisation des CFA

Gouvernance de l’emploi et de la formation professionnelle

Un long article détaille le rôle du Conseil national de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle (fusion du CNFPTLV et CNE) ainsi que celui des CCREFP. Cet article est un ajout au code du travail.

Langues régionales

Insistance sur le rôle des régions, par un ajout dans l’article L2&6-1 du code de l’éducation concernant l’organisation dans les locaux scolaires par les communes, départements et régions d’activités éducatives, sportives ou culturelles complémentaires, sur la promotion des langues régionales.

c-Métropoles :
La métropole (déjà prévue dans la loi du 16 décembre 2010) sera un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion à l’échelle nationale.
Pour prétendre à ce statut, l’ensemble urbain doit comprendre en son sein certains équipements structurants ( gare, aéroport, université …) , et compter plus de 400 000 habitants, comme pour une communauté urbaine.
Paris, Marseille et Lyon disposeront d’un statut à part (pas le même statut pour les trois).
Le projet de loi les détaille :

Métropole de Paris-Île-de-France : création obligatoire d’un établissement public intercommunal regroupant la région Île-de-France, les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l’Essonne, des Yvelines, du Val-d’Oise et de la Seine-et-Marne, la commune-département de Paris, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de cette région. Ce pôle disposera de compétences complémentaires : le logement par la coordination des programmes locaux de l’habitat et la préservation de l’environnement.

Métropole de Lyon : création d’une collectivité à statut particulier sur le périmètre de la communauté urbaine de Lyon, mi-département, mi-métropole, qui aura vocation à exercer dans son ressort les compétences d’un département, certaines compétences régionales et les compétences de type métropole. Le président de la métropole se verra attribuer par ailleurs des pouvoirs de police administrative en matière de règlementation de l’assainissement, de collecte des déchets ménagers, de stationnement des résidences mobiles des gens du voyage, d’organisation de l’encadrement de certaines manifestations sportives, de circulation et de stationnement, d’autorisation de stationnement des taxis. Le président du conseil de la métropole pourra également procéder au recrutement d’agents de police municipale pour le compte des communes de la métropole.

Métropole d’Aix-Marseille :’établissement public de coopération intercommunale à la gouvernance interne « novatrice”. L a métropole européenne sera divisée en “territoires” et dotée d’un conseil de territoire qui sera saisi pour avis des rapports de présentation et de délibérations préalablement à leur examen par l’organe délibérant de la métropole dès lors que l’exécution est prévue, en tout ou partie, dans les limites du territoire et qu’elle concerne les affaires portant sur le développement et l’aménagement économique, social et culturel, l’aménagement de l’espace métropolitain et la politique locale de l’habitat.

D-Sont aussi traités des questions très diverses : la politique du handicap entièrement déléguée aux départements, les plans locaux d’urbanisme délégués aux intercommunalités, l’ingénierie territoriale, des « pôles ruraux », la gestion des espaces aquatiques , le pouvoir de police des intercommunalités...

d-Conséquences des transferts de compétences : des transferts de fonctionnaires

L’avant -projet de loi ne prévoit pas de transferts massifs d’agents de l’État vers les collectivités locales (environ 500 contre 130 000 en 2004) mais laisse de grandes zones d’ombre. Plusieurs cas sont évoqués dans le projet de loi : transferts de fonctionnaires d’état vers les CT ou transferts d’une CT à une autre (par exemple d’une intercommunalité à une métropole ou d’un département à la région).


- Transfert de fonctionnaires de l’État aux collectivités :
les agents disposeront d’un droit d’option et pourront soit conserver leur statut de fonctionnaire d’État soit opter pour le statut de fonctionnaire territorial.

Des conventions entre l’État et chacune des collectivités concernées fixeront le cadre des transferts. Un document type sera proposé, mais la convention pourra “adapter les clauses de la convention type en fonction de situations particulières”. Des décrets seront ensuite publiés. Les fonctionnaires disposeront, alors, d’un an pour faire jouer (ou pas) leur droit d’option. Les fonctionnaires de l’État ayant opté pour le maintien de leur statut seront placés en position de détachement auprès de la collectivité dont relèvera désormais leur service.

Un retour vers l’État possible mais pas garanti : Ces détachements seront sans limite de durée et les fonctionnaires pourront, quand ils le souhaiteront, demander à intégrer la territoriale. A contrario, les agents transférés pourront aussi demander à être réintégrés dans un emploi de leurs corps d’origine mais il sera fait droit à leur demande dans un délai maximal de deux ans à compter de leur demande, “dans la limite des emplois vacants” (que ce passera-t-il pour ceux dont les services et donc les emplois auront disparu ?).

Dans le cas particulier du transfert à la région des compétences du service public de l’oriention, aucun transfert de service ou d’agent n’est envisagé sauf s’il devait y avoir une différenciation entre les personnels administratifs et les autres.

Les contractuels sont concernés au même titre que les agents titulaires. Les agents non titulaires de l’État deviennent agents non titulaires de la fonction publique territoriale ; ils conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat. Ceux dont seule une partie des missions relève de la mise en œuvre d’une compétence transférée ont le choix : transfert à la collectivité ou maintien dans l’administration d’origine. Les agents contractuels qui rempliront les conditions de titularisation conserveront la possibilité de candidater aux recrutements prévus par la loi de mars 2012 sur les agents non titulaires de la fonction publique.

-Transferts de fonctionnaires territoriaux à une autre CT :

La question des répartitions de compétence décidées dans le cadre du pacte de gouvernance (revu tous les 5 ans) pose celle de transferts possibles (de services ou de personnels) d’une CT à une autre : d’une commune à une intercommunalité, d’un département à une région, d’une interco à une métropole...

Pour la FSU, dans le cadre des transferts de personnels d’une collectivité à une autre collectivité, la première règle qui doit prévaloir c’est l’alignement par le haut de l’ensemble des éléments indépendants du traitement de base (le temps de travail, le régime indemnitaire et le nombre de jours de congés annuels)

Depuis la loi Chevènement de 2001 sur l’intercommunalité, cet alignement « par le haut » est possible et il a très souvent été utilisé pour favoriser les mises à dispositions ou transferts vers des intercos.
La seconde règle doit toucher au maintien de la mission dans le cadre d’un service public local, sans externalisation, privatisation …ou abandon. Si ce n’était pas le cas, le droit de retour dans la collectivité d’origine dans le même grade et cadre d’emplois doit être garanti à chaque agent transféré.

L’ensemble de ces règles doivent s’appliquer aux agents titulaires comme aux agents contractuels.

e- Clause générale de compétence

La clause de compétence générale est rétablie, allant ainsi dans le sens des départements mais encadrée, de deux façons : d’une part en soulignant qu’il faut « néanmoins » préserver la capacité d’intervenir à l’échelon le plus pertinent, l’avant-projet considère implicitement cette clause comme un obstacle, et d’autre part part le pacte de gouvernance territoriale, puisque les collectivités qui ne l’approuveraient pas verraient leurs compétences réduites à ce que leur attribue la loi.


3-Conclusion

L’avant-projet de loi confirme les inquiétudes et désaccords déjà exprimés par la FSU . Des compétences qui aujourd’hui relèvent d’une collectivité (la région par exemple) pourraient être déléguées à un autre (département ou future communauté métropolitaine) dans le cadre d’une contractualisation. Ce serait une « décentralisation à la carte » où le contrat remplace la loi au nom de « l’adaptation aux territoires » . Une telle réforme institutionnelle risque de conduire à un éclatement et un affaiblissement des politiques publiques et de la structure des territoires, préjudiciable au citoyen et à la démocratie.

Ce projet de décentralisation ne répond pas à la question des inégalités croissantes entre territoires (organisation de la péréquation, choix de l’autonomie fiscale). Le remodelage territorial prévu (métropoles et communautés métropolitaines), intercommunalités ou fusion de communes souhaitée, fait craindre le risque de l’abandon de certains territoires. Dans les relations état- collectivités, est proposé notamment un droit à l’expérimentation, un allègement des normes, et une évolution des compétences, des régions, des départements, des métropoles.

Le problème démocratique demeure : La FSU a dénoncé une concertation essentiellement réservée aux représentants de l’AMF, de l’ADF et de l’ARF et exige face à ce projet de décentralisation à la carte, qu’avant le débat parlementaire soit organisé, une véritable concertation avec les usagers et les organisations syndicales.


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